皇上的无理小皇后在我國城鎮化加速發展，農民工半市民化的特殊發展階段，建設包容性城鎮尤為重要

　　隨著城鎮化率超過50%，鄉村中國開始向城市中國轉變。在城市中國階段，產業結構正在發生重大調整，國內需求將真正啟動，城鄉關系將發生重大轉變，城鄉統籌發展進入實質性實施階段，城鎮化的動力機制和發展戰略面臨重新認識和定位。

　　從世界經濟史來看，大國經濟發展始終和城鎮化有著密不可分的聯系，有賴於自身城鎮化進程所引發的大量國內需求。尤其是富有集聚效應的大城市和城市群對於一個國家的綜合實力更具影響。

　　雖然改革開放30余年以來，我國城鎮化取得了舉世矚目的成就，但應理性地看到，從整體看，我國城鎮化依然滯后，也出現了類似城市病的各種問題，並導致了其他社會經濟問題的產生。

　　從提升國家綜合實力、實現大國崛起的角度來看，要穩步提高城鎮化水平，經過20年使我國城鎮化水平達到70%～75%，基本完成城鎮化任務，必須從容應對當前城鎮化面臨的機遇和各種挑戰，加強城鎮化的政策應對。

　　“九五”、“十五”、“十一五”期間，城鎮化率每五年年均分別遞增了1.43、1.35和1.39個百分點，到2011年達到51.3%。但是，相當部分農民處於不完全的城鎮化狀態。一些大城市、超大城市卻已經顯露出交通擁堵、環境污染、住房緊張等“城市病”。有學者認為這是因為中國城鎮化進程太快了，是城鎮化“大躍進”，應該減速。

　　對比德國和日本城市化曾經出現過的高速度，中國這個速度並不是獨有的，也不是最高的。譬如，日本城市化率曾由1950年的37.5%猛增到1955年的56.3%，城市化率5年上升18.8個百分點，年均提高3.766個百分點。

　　判斷城鎮化是否滯后，可以有多種標准和參照體系。但無論是從城市化與工業化和經濟發展的相互關系，還從國際比較的角度，中國城鎮化水平仍是滯后的。

　　城鎮化滯后會帶來一系列嚴重的問題：導致聚集經濟損失，影響城市功能的發揮﹔會限制農業剩余勞動力流動和農業現代化進程，阻礙城鄉二元結構的一元化進程﹔會抑制消費和投資增長，導致內需不足﹔會阻礙第三產業發展和產業結構調整﹔會加劇資源破壞和環境污染，不利於可持續發展等等。為了避免城鎮化滯后帶來的一系列嚴重問題，必須繼續保持一定的城鎮化速度，盡快改變城鎮化滯后狀態。

　　進一步來看，推進城鎮化是解決城鎮化問題的需要。從總體看，目前我國的城鎮化基本上是比較健康的，但是，也的確局部存在幾種值得反思的屬於病態城鎮化傾向的不良現象，如半城鎮化、隱性城鎮化、被城鎮化、准城鎮化、“貴族化”城鎮化和“大躍進”城鎮化等現象。此外，由於缺乏有效措施和調控機制，在城鎮化宏觀整體布局上，還存在著大城市過度集聚、小城鎮發展無序，地區發展失衡、城市之間的關系不協調等問題。這些問題雖然還沒有發展為嚴重的城市病，但如果不採取科學的城鎮化戰略，盡早預防和治理，就必然積重難返，難以根治。

　　積極穩妥推進城鎮化有利於城鎮化問題帶來的各種經濟社會問題的解決。城鎮化不可避免地帶來了其他各種經濟社會發展問題。例如，由於半城鎮化和隱性城鎮化造成了我國數量龐大的農民工群體和日益嚴重的農民工問題﹔再如，由於城市偏向政策和城鄉要素難以自由流動，造成的城鄉收入差距過大問題﹔此外，我國經濟發展中出現的內需不足、第三產業發展滯后、經濟發展方式轉變困難、勞動生產率偏低，以及環境污染、能耗偏高、發展難以持續等諸多問題，也根源於城鎮化滯后、城鎮化質量不高。這些問題主要由城鎮化問題造成，也必須依靠積極穩妥推進城鎮化才能解決。這也要求下一階段的城鎮化保持一定的速度。

　　長期生活在城鎮，卻並沒有市民身份的1.6億農民工的“半城鎮化”問題，是下一階段城鎮化發展須首要解決的問題。應該看到，這決不僅僅是一個城市戶籍的問題。要有序推進農民工市民化，必須兩手抓，一手推動戶籍制度改革，一手推動基本公共服務均等化，建設包容性城鎮。

　　首先，降低而不是抬高城鎮化門檻。通過提供均等化的公共服務，降低農民進城務工和落戶條件和成本，將符合條件的進城務工人員轉化為城鎮人口。這樣有利於改變城鎮化滯后、半城鎮化和貴族化城鎮化狀況。

　　一是適當降低農民工落戶條件，允許符合條件的農民工市民化。根據城市的規模和綜合承載能力，以就業年限、居住年限和城鎮社會保險參加年限為基准，各類城市制定公平、公正的農民工落戶標准。不僅要放開小城鎮的落戶條件，也要放寬大中型城市的落戶條件。

　　二是堅持房地產調控不動搖，引導房地產市場健康發展和房地產價格理性回歸，堅決抑制高房價。同時，積極完善多層次、多元化的住房保障體系，逐步提高保障性住房在城鎮住房供給中的比重。

　　三是積極建立和完善城鄉一體的公共服務體系。逐步在全國范圍內建立統一的教育、就業、醫療衛生、養老、住房、基本生活保障等公共服務體系。要適應農民工高流動性要求，盡快實現社會保險權益可順暢轉移、接續。

　　更重要的是，建設包容性城鎮，強調城鎮發展在經濟、社會、治理、文化等領域的均衡與統一，強調城鎮發展過程中公平與效率的內在一致，強調城鎮不同主體發展權利的同質均等性。建設包容性城鎮將有助於解決城鎮內部由區域要素快速流動帶來的社會“碎片化”問題。在我國城鎮化加速發展，農民工不能正常市民化的特殊發展階段，對於迅速發展的城鎮，尤其是大都市，建設包容性城鎮顯得尤為重要。

　　首先，建設包容性城鎮的關鍵在於建設高水平的公共服務體系。其中，公共服務的普惠化、均等化是完善公共服務體系的核心問題。

　　其次，遵循城鎮化的社會系統內生的運行規律，逐步減少乃至完全消除主導城鎮化過程的“人治”色彩，以法治原則處理經濟、政治、社會、法律之間不協調和系統失衡問題。

　　第三，逐步消除不利於包容性發展的一切排斥性制度體系，促進農民工等城鎮外來人口的城市接納與融合，使包括農民工在內的城市貧困階層享有事實上的平等權利。

　　在此基礎上，積極完善城鎮化戰略格局。合理確定大中小城市和小城鎮的功能定位、產業布局、開發邊界，形成基本公共服務和基礎設施一體化、網絡化發展的城鎮化新格局。遵循城市發展的客觀規律，考慮不同規模和類型城鎮的承載能力，以大城市為依托，以中小城市為重點，合理引導人口流向和產業轉移，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮科學布局，加快構建和完善“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能。積極挖掘現有中小城市發展潛力，優先發展區位優勢明顯、資源環境承載能力較強的中小城市。

　　轉變城鎮發展模式，提升城鎮的可持續發展能力。加強城鄉不同類別的空間管制，大力推進低碳生態城市建設，促進城鎮集約緊湊發展﹔圍繞提升城鎮發展軟實力，加快城鎮服務功能建設﹔加強城鎮綜合管理，建立統一、協調、高效、合理的城鎮管理體制，提高城鎮管理服務水平。

　　城鎮化是一系列公共政策的集合，城鎮化的健康發展離不開體制機制創新。我國過去30多年城鎮化的快速發展與體制創新密不可分，存在的矛盾和問題也與體制機制的不完善直接相關。下一階段推進城鎮化健康發展，必須把深化體制改革放在十分突出的位置。

　　這其中，除了討論頗多的戶籍制度改革、土地管理制度改革、住房制度改革、財稅金融體制改革外，還應加快市鎮體制改革。包括：

　　依法調整行政區劃，促進地方政府層級優化。調整的方向是逐步調整省、縣規模，把大省縮小，把小縣擴大。一是增加省級建置。從國外的經驗和有效的公共產品供給出發，我國省級建置還要多增設一些。二是調整縣域規模。我國現有2000多個縣（市），存在數量偏多，規模偏小問題。可考慮適當整合規模過小的縣。

　　增設直轄市，實行合理布局。直轄市是城市政區中層次最高、規模最大、直隸於中央政府管理的一級政區，在國家政治經濟生活中佔有極其重要的地位。現在直轄市數量偏少，分布不平衡。

　　加快省域內的區域中心城市的形成，重點發展縣級市。目前我國縣級政區中市的數量太少，比例太低，縣與縣級市的比例為4:1，在一些地方制約了區域經濟的發展，需要增設一些縣級市。未來20年，應重點發展縣級市。無論是整縣改市還是切塊設市，都是城鎮化發展的客觀要求。設市模式存在這樣那樣的缺陷應該改革、創新和完善，但不能因為設市模式的不足而長期停止設市工作。城市的數量應隨著城鎮化的發展而逐漸有所增多，而不是相反，否則是不符合經濟社會發展客觀規律要求的。在“十二五”時期重新啟動縣級市的審批條件已經成熟。

　　加快經濟強鎮管理改革。我國小城市數量偏少，應積極發展。對於經濟實力較強，城鎮化水平較高的城鎮應該積極進行設市的改革，大膽探索新模式。(張佔斌)

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